农村义务教育学生营养改善计划（以下简称营改计划）是党中央、国务院高度重视青少年健康成长、促进农村教育事业发展和教育公平的重要举措。自2011年秋季启动实施以来，营改计划已覆盖20余个省份，在持续改善农村学生营养状况和提升身体素质方面发挥了积极作用，但在执行过程中也存在一些亟待解决的问题。为确保营改计划的每一分钱都吃到学生嘴里，审计机关聚焦体制机制建设、专项资金使用、相关政策执行等，谋划和开展了营改计划专项资金审计。本文结合审计实践，以采购管理、资金合规和绩效管理以及责任落实情况为主线，梳理了营改计划审计应关注的重点，以供参考借鉴。
一、关注营改计划采购管理情况
采购管理是营改计划的源头，尤其是供餐服务、大宗食材等的采购，关乎营改计划资金的科学合理使用和营改目标的实现程度，应作为审计的重点关注内容。
（一）关注食材配送服务的采购程序
营改计划供餐、食材配送服务的采购人，在牵头组织采购时应当严格执行《中华人民共和国政府采购法》《政府购买服务管理办法》等法律法规和相关规定。审计过程中，要重点关注大宗食材等纳入政府采购范围、采购金额达到本地区政府采购限额标准的项目，从招标文件中主体资格、技术、商务、服务等符合性指标的设置以及招标代理机构的评审资料入手，查看采购需求管理、采购意向公开、采购方式选择、履约验收等必备的程序是否规范，核实采购人有无以不合理条件限制或者排斥潜在供应商等方式对供应商实行差别或歧视待遇，有无将与项目关联度不大但有明显倾向性的条款作为加分项，分析串通招标投标、违规指定供应商的概率以及可能涉及的利益输送。
（二）关注供餐、食材配送企业的运营情况
一些供餐、食材配送企业通过弄虚作假、偷工减料、以次充好、违规加价等方式骗取财政补贴，妨碍教育民生政策措施有效落地。因此，审计要沿着营改计划资金的走向，深入供餐、食材配送企业。首先，查看其是否具备相应的资质，餐食加工场地、食品处理区域及设备、专用运输车辆、实时监控设备等硬件设施是否符合相关要求。其次，关注收支情况，重点聚焦整体支出结构，企业供餐食材、采购配送、人员工资、房屋租金、业务接待等支出比例是否在科学合理的范围，食材支出在整体支出中的占比如何。最后，关注具体的支出范围，重点查看米、油、肉、蛋、奶等大宗食材的采购数量和价格，将食材的种类和价格与当地市场水平进行比对，同时关联同一家供餐、食材配送企业为不同学校供应食材的价格及数量，核算学校生均食材供应量是否超过营养膳食指南建议的数量，分析有无相同食材不同价格或生均食材供应差距较大的情况，进而确定有无通过偷工减料、以次充好、违规加价等方式骗取财政补贴的行为。在其他食材的采购上，查看有无采购保健食品、含乳饮料和火腿肠等深加工食品，有无以及采购高盐、高油和高糖等食品的行为。另外，要重点关注是否有大量的名烟名酒或业务接待费等支出，核实名烟名酒的去向和接待的具体情况，确定是否存在腐蚀公职人员的情况。
二、关注营改计划资金申报和使用情况
营改计划膳食补助资金管理和使用情况直接决定营改计划政策的执行效果。审计人员应围绕营改计划政策落实，财政补贴专项资金申报的真实性和使用的合规性、效益性等方面，关注营改计划管理漏洞和寻租空间，揭示挤占挪用、违规套取等问题。
（一）关注资金申报的真实性
首先，关注纳入申报资金范围的学校。查看纳入国家计划地区的学校，是否为原集中连片特困地区县（不含县城），纳入地方计划地区的学校，是否为原其他国家扶贫开发工作重点县以及原省级扶贫开发工作重点县、民族县、边境县、革命老区县，有无将县城学校纳入申报范围。其次，关注国家计划地区膳食补助资金的申报。教育部门每年年初向中央报送上一年度营改计划执行情况表，作为财政部下达当年膳食补助资金的依据。因此，审计人员可将纳入国家计划地区学校的学生就餐人数、就餐天数与财政部预拨的膳食资金关联，纵向比对同一个县教育部门不同年度上报的就餐人数，核实增减的人数及缘由；横向比对同一省份不同县教育部门上报的天数，核实有无多报、套取等情况，进而确定因学生流动或者就餐天数发生变化等因素形成的结余资金以及去向。最后，关注地方试点地区膳食补助资金的申报。按照规定，地方试点地区所需资金由地方财政承担，中央财政在地方落实国家基础标准后，给予定额奖补。审计人员可核算地方试点地区膳食补助标准，是否达到国家现行规定的基础标准，在未达标准的情况下，是否虚报达标套取了中央奖补资金。
（二）关注资金使用的合规性
审计人员收集教育部门审核膳食补助的学校名单、资金预算以及财政部门下拨的资金指标等相关资料，对各地营改计划膳食补助资金使用情况进行分析，维护学生“舌尖上”的利益。
首先，核实资金使用范围，查看有无挤占挪用情况。查看是否将膳食补助资金用于食堂建设、设备购置、食堂水电煤气、聘用人员工资等禁止性支出，是否用于偿还债务、基层“三保”或其他平衡预算等支出，是否将国家地区膳食补助资金挪用于地方计划地区。其次，核实资金使用的真实性，查看有无虚报套取情况。重点核实食材的数量和价格，针对需要每日采购的新鲜蔬菜、禽畜肉类、蛋、奶等食材，核算生均日食材需求量，比对食材单价及价格总量的变化差异；针对阶段性采买的食用油、大米、调料等食材，核算一个月或者一个季度的定期生均食材需求量，比对单价及价格总量的变化差异，关注异常数据，重点揭示通过虚增食材采购数量、提高食材采购单价等方式套取营养膳食补助资金的问题。如有资金套取，要对资金去向进行核实。最后，核实学生缴纳伙食费的使用情况。2021年秋提高营养膳食补助国家标准后，多地相继实施了营养改善计划“5+X”方案，要求学生交纳X元/人/天的伙食费。审计人员应重点关注学生缴纳的伙食费有无未足额用于学生营养餐而挪作他用的情况，有无通过压低供餐标准等方式变相截留挤占的问题。
（三）关注资金使用的效益性
资金的使用效益既包括“绩”，即对农村义务教育学生营养状况的改善情况，也包括“效”，侧重于膳食资金的使用效益。审计发现，部分县区实行“5+X”的模式，但有些学校以学生未缴纳X元伙食费为由，减少学生本应享受的5元/人/天的标准。为此，一方面，要结合国家政策、地方规划等因素，重点关注营改计划政策的落实和执行情况，检查应当享受营改计划的中小学生是否都得到有效救济，是否足额享受到中央的补助资金；另一方面，要结合食材、人员和可预见的后续支出成本等，测算资金的需求量和结余水平，核实膳食补助财政资金和学生自身缴纳的伙食费有无挤占或挪用等，力争实现营改计划补助资金绩与效的统一。
三、关注营改计划责任落实情况
党委政府和相关职能部门责任履行和监督管理情况，侧面反映营改计划政策的落实和资金的使用。为此，审计人员应关注相关部门权责划分和工作机制运行情况，重点聚焦教育部门的牵头组织实施、市场监管部门食品安全监督管理责任的履行等，延伸至实行营改计划的中小学校，揭示各级各部门及学校存在管理职能弱化、规章制度不健全、政策执行不规范、监管不到位和以权谋私等问题。
（一）关注各级政府主导责任的落实
地方各级政府是营养改善计划的实施主体，审计时要重点关注县级人民政府作为营改计划工作行动主体的责任履行情况，查看是否根据地方特点，按照安全、营养、卫生的标准，因地制宜确定供餐方式和内容，是否指导县级相关部门规范开展营改计划采购、科学管理食品安全和资金安全等工作。
（二）关注相关职能部门职责的履行
教育部门是营改计划组织实施的牵头部门，其在供餐服务项目招投标、验收结算、大宗食材供应商确定等环节履职尽职的情况，直接关系到学生营养餐的质量。审计时要重点关注相关人员在具体履行职责时是否存在以下行为：在采购环节违规变更招标代理机构或履约主体，直接指定供餐、配送企业，在食材、设备采购时以权谋私，违规加价；在资金支付环节向供餐企业吃拿卡要；在食品安全检查环节“走过场”，对群众反映的有关供餐企业及学校存在的问题应付处理等。
此外，食品安全是营改计划的“命脉”，审计时要重点关注市场监管部门对食品安全监督管理职责的履行情况，对涉及到学校食品安全的违法行为是否按规定进行处理处罚，有无通过滥用职权、徇私舞弊、收受红包礼金等方式随意减轻处理处罚力度的情况，确保食品的质量和安全。
（三）关注学校具体工作的落实
营改计划学校是食品安全、食材采购、资金管理等工作的落实主体，审计人员围绕营改计划校级具体操作方案及执行情况重点关注：学校负责人陪餐制度的落实和餐费结算情况，有无及时发现和解决陪餐过程中存在的问题；食材采购验收、食品贮存加工、供餐管理、加工经营场所及设施设备清洁、消毒和维修保养等制度建设和执行情况；学校食堂财务管理情况，有无纳入学校统一管理，实行分账核算；不属于政府采购范围、由学校自行采购食材的采购程序是否规范。（李爱娟）
